Responsabilidad patrimonial del Estado Legislador

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¿Como reclamar la responsabilidad patrimonial del Estado Legislador cuando una norma se declara inconstitucional o contraria al derecho de la Unión Europea?

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El artículo 106.2 de la Constitución Española (en adelante CE) establece la responsabilidad de la Administración por las lesiones padecidas por los particulares a consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.

Esta responsabilidad se desarrolla en el artículo 32 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público (en adelante, LRJSP).

Una particularidad de la responsabilidad patrimonial del Estado se da cuando la lesión deriva de la aplicación de normas con rango de ley que posteriormente se hayan declarado inconstitucional o contrarios al Derecho de la Unión Europea

De modo que el particular no tiene porqué soportar ninguna lesión derivada de la regular aplicación de una norma que posteriormente deviene ilegal. Es decir, que no se exige dolo ni negligencia a la administración para ser responsable de sus daños.

Precisamente, este supuesto es el subsumido en el concepto de “normal funcionamiento del servicio público”.

Requisitos para la reclamación de la responsabilidad patrimonial del Estado legislador

La reclamación de la responsabilidad patrimonial del Estado legislador exige haber cumplido una serie de pasos previos. Esta exigencia es duramente criticada por parte de la doctrina, ya que dificulta sobremanera el acceso del administrado a este tipo de reclamaciones.

La cuestión se agrava cuando la indemnización procede de la disconformidad de la norma con el Derecho de la Unión Europea. Por eso, la asistencia de un abogado especialista desde el momento de iniciar la reclamación es extremadamente aconsejable.

De otro modo, el particular lesionado podría perder su derecho a ser indemnizado por una cuestión tan técnica como no haber alegado la inconstitucionalidad de la norma de cuya aplicación se derivó la lesión que padeció.

Reclamaciones por aplicación de normas posteriormente declaradas inconstitucionales

Cuando el particular pretende reclamar una indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado legislador,se exige que previamente haya recurrido contra la aplicación de la norma en las vías procedentes.

Es decir, el administrado debe haber concluido la vía administrativa y acudido a la vía judicial. Solo en caso de que su pretensión fuera desestimada por una disposición judicial firme en cualquier instancia, podrá el perjudicado proceder a reclamar su indemnización.

Además se exige que el lesionado, en su reclamación, hubiera alegado la inconstitucionalidad del precepto.

La exigencia de una sentencia firme desestimatoria de la pretensión de indemnización y de la alegación de inconstitucionalidad hace en muchos casos inviables este tipo de reclamaciones. Este es uno de los elementos que hace fundamental la asistencia de un letrado especializado a la hora de exigir una indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado legislador.

Cumplidos estos requisitos, podrá exigirse la reclamación de indemnización desde que la Sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma se publique en el BOE, salvo que la propia Sentencia dispusiera otra cosa.

Este es otro de los extremos controvertidos, ya que la diligencia del lesionado en ejercitar sus derechos, nada influye en el momento de publicación de una Sentencia. Además, el ordenamiento español no pone a disposición de los particulares ninguna norma que permita instar directamente la inconstitucionalidad de una norma.

Reclamaciones por aplicación de normas posteriormente declaradas contrarias al Derecho de la Unión Europea

Cuando la norma de cuya aplicación se haya derivado una lesión sea declarada contraria al Derecho comunitario, el particular también tendrá derecho a exigir una indemnización.

En estos casos se exige también que el particular haya agotado las vías de defensa previas. Por tanto, tendrá que haber visto denegada su pretensión por Sentencia firme, habiendo seguido estos pasos:

1.- En primer lugar debe haber recurrido la aplicación de la norma.

2.- El recurso del administrado debe haber sido desestimado por sentencia firme, en cualquier instancia.

3.- Debe haber alegado una infracción del derecho de la Unión Europea en el momento de hacer efectiva su defensa.

4.- Con posterioridad al intento de defensa del administrado, debe haberse reconocido la infracción del derecho de la Unión Europea, lo que es competencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

Requisitos adicionales para reclamar una indemnización por contrariedad con la normativa europea

En los casos en que el administrado desee solicitar su indemnización por la lesión derivada de la aplicación de una norma contraria al Derecho de la Unión Europea, la LRJSP exige tres requisitos adicionales, que deben concurrir simultáneamente:

  1. La norma europea debe atribuir derechos al particular lesionado.
  2. La violación del está suficientemente caracterizada.
  3. Debe existir una relación directa entre el daño denunciado y el incumplimiento de la normativa comunitaria.

Como en el caso de las declaraciones de inconstitucionalidad, la Sentencia que declara la contrariedad de la norma con el Derecho comunitario tiene efectos, salvo que disponga otra cosa, desde su publicación en el DOUE.

Cuantía de la indemnización

Las indemnizaciones por responsabilidad patrimonial del Estado no cubrirán los daños imprevisibles o que no pudieran haber sido evitados.

La cuantía de la indemnización se calcula teniendo en cuenta lo establecido en la legislación fiscal o de expropiación forzosa. Además, en aquellos campos en los que sea de aplicación una normativa sectorial, se tendrá en cuenta lo dispuesto en ella.

También se tendrán en consideración los valores de mercado.

A la hora de calcular las indemnizaciones se tendrá en cuenta el valor que hubiera tenido la lesión el día en que la misma se produjo. Sin embargo, esta cuantía se actualizará al momento en que termine el procedimiento de responsabilidad patrimonial, conforme al Índice de garantía de la Competitividad y los intereses de demora correspondientes.

Particularidades de la indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado legislador

El cálculo de los daños indemnizables derivados de la aplicación de una norma contraria a la Constitución o al Derecho de la Unión Europea incluye todos los daños acaecidos durante los cinco años anteriores a la fecha de publicación de la Sentencia que declara tal contrariedad.

De nuevo, la medida sufre las críticas relativas a la falta de relación entre la diligencia del administrado en reclamar sus daños y el momento de publicación de una Sentencia, que es el que realmente determina qué daños se indemnizarán.

Formas de la indemnización

El procedimiento de responsabilidad patrimonial del Estado legislador es de corte administrativo. lo que quiere decir que puede finalizar mediante propuesta de o por vía convencional (principalmente).

En el caso de que concluya por resolución del procedimiento, lo más normal será que se valore la indemnización a pagar por la Administración y ésta sea abonada en dinero. Sin embargo, la terminación convencional permite no solo variar la valoración de la indemnización, sino también su forma de pago.

En cualquier caso, la Administración puede cambiar la forma de pago de la indemnización, estableciendo una compensación en especie o un pago periódico.

La LRJSP exige que el interesado esté de acuerdo con esta sustitución. Además, cuando la indemnización emplee una de estas formas de pago, la reparación deberá reunir los requisitos exigidos en derecho:

  1. Esta forma de indemnización deberá será conveniente al interés público
  2. Además, deberá ser conforme al principio restitutio in integrum: la lesión del perjudicado deberá ser indemnizada completamente.
  3. Deberán cumplirse los demás requisitos de validez de los actos administrativos.
  4. Cómo reclamar en supuestos de responsabilidad concurrente.

Puede ocurrir que en un caso de responsabilidad patrimonial del Estado sean varias las administraciones actuantes. Es lo que ocurre cuando ambas han aplicado la norma posteriormente declarada inconstitucional o contraria al Derecho europeo.

Por regla general, la responsabilidad de las administraciones en estos casos de concurrencia, se atribuirán siguiendo tres criterios, que son:

  1. Cuál de las administraciones es la competente.
  2. Qué interés público estaban tutelando.
  3. Cuál es el grado de intensidad de la intervención de cada una de las administraciones

Si no puede determinarse la responsabilidad de la Administración atendiendo a estos tres criterios, se seguirá el principio de responsabilidad solidaria.

El instrumento por el que se regule la fórmula conjunta de actuación será el que determinará cómo van a distribuir sus responsabilidades ad intra las administraciones concurrentes. Pero todas ellas deben responder solidariamente ante el administrado lesionado.

Cómo se reclama la responsabilidad patrimonial del Estado legislador

Dado que la reclamación de la responsabilidad patrimonial del Estado legislador es una reclamación administrativa, sigue los cauces regulados en la ley 39/2015.

De hecho, la propia ley 39/2015, en su exposición de motivos, afirma que uno de los objetivos de simplificación administrativa se cumple gracias a la integración del procedimiento de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas en los trámites del procedimiento administrativo común.

Iniciación del procedimiento

Como cualquier otro procedimiento administrativo, el de responsabilidad patrimonial del Estado-legislador se inicia de oficio o por reclamación del interesado.

Iniciación por petición razonada de otros órganos administrativos

En estos casos, la LPACAP exige de la petición razonada:

  1. Que individualice al sujeto que padeció la presunta lesión, señalando la persona o colectivo siempre que no tuvieran el deber de soportarla.
  2. Que señale el nexo causal entre la presunta lesión y la aplicación de la norma posteriormente declarada inconstitucional o contraria al Derecho de la Unión Europea.
  3. Siempre que sea posible, deberá evaluar económicamente la lesión.
  4. Por último, la petición debe determinar el momento en que presuntamente ocurrió la lesión.

Iniciación del procedimiento por reclamación del interesado

En el caso de que fuera el interesado quién solicite la incoación del expediente de responsabilidad patrimonial, además de incluir en su reclamación todos los elementos que se exigen al órgano administrativo, deberá añadir todas las alegaciones, documentos e información que considere oportunos para sustentar su alegación pretensión.

Plazo de reclamación

El procedimiento de responsabilidad patrimonial del Estado debe incoarse en un plazo máximo de un año.En el caso particular de la responsabilidad del Estado legislador, este plazo comienza a computar:

  1. Desde que se publicó en el BOE la sentencia del Tribunal Constitucional por la que se declara la inconstitucionalidad de la norma controvertida.
  2. Desde que se publicó en el DOUE la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea que declara la contrariedad de la norma al Derecho de la Unión.

Cabe recordar que, aunque esté sea el plazo de prescripción de la acción, el lesionado puede reclamar indemnización respecto de todos los daños producidos en los cinco años inmediatamente anteriores a la declaración de inconstitucionalidad o de contrariedad con el Derecho Europeo.

Tramitación del expediente de responsabilidad patrimonial

La tramitación de un expediente de responsabilidad patrimonial no difiere sustancialmente de cualquier otro procedimiento administrativo.

Sin embargo, a la hora de instruir estos procedimientos el órgano competente debe recabar informes y dictámenes de los órganos presuntamente responsables  y consultivo respectivamente.

El informe del Órgano presuntamente responsable deberá ser emitido en plazo de 10 días.

Además, en determinadas situaciones deberá solicitarse un dictamen del Consejo de Estado o del órgano consultivo superior de la comunidad autónoma.

Este dictamen es preceptivo siempre que la valoración de la indemnización supere los 50.000 €. Además, puede establecerse su obligatoriedad por cualquiera de estas vías:

– Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado.

– Dentro del territorio de una Comunidad Autónoma, por la ley autonómica reguladora de su órgano consultivo superior.

El plazo de emisión de los dictámenes de los órganos consultivos será de 2 meses, y deberá:

  1. Pronunciarse sobre la existencia o no del nexo causal entre la aplicación de la norma posteriormente declarada inconstitucional o contraria al Derecho europeo y la presunta lesión.
  2. Valorar el daño haciendo un pronunciamiento expreso sobre la cuantía de la indemnización y el modo de abonar la misma.

Finalización del procedimiento de reclamación de la responsabilidad patrimonial del Estado legislador

Obtenido el dictamen del órgano consultivo (cuando esté sea preceptivo) o concluido el trámite de audiencia, se resolverá el procedimiento de responsabilidad patrimonial

Este procedimiento finalizará mediante terminación convencional o propuesta de resolución.

En el ámbito de la Administración General del Estado el competente para resolver será el Ministro correspondiente o, en su caso, el Consejo de Ministros.

En los ámbitos autonómicos y locales serán sus órganos correspondientes los competentes para resolver mientras que, en el caso de entidades de derecho público, serán sus instrumentos de creación los que determinen el órgano competente para resolver.

Las propuestas de resolución de estos procedimientos deben ser motivadas, conforme establece la LPACAP. Además, deben pronunciarse acerca de:

  1. El nexo causal entre el funcionamiento del servicio y la lección.
  2. La valoración del daño.
  3. La cuantía y modo de indemnización.

Además, en el caso de que haya finalizado el procedimiento por terminación convencional, se exige que se determine el procedimiento seguido para calcular la cuantía de la indemnización y el modo de satisfacción de la misma.

Plazo del procedimiento

El procedimiento de responsabilidad patrimonial debe concluir en un plazo de seis meses. De no ser así, se entenderá que el silencio administrativo tiene sentido desestimatorio de la indemnización.

Como la resolución de este tipo de expedientes pone fin a la vía administrativa, sea está expresa o presunta, se abre el acceso a la jurisdicción contencioso-administrativa.

Recursos administrativos

Al poner fin a la vía administrativa, la resolución del procedimiento de responsabilidad patrimonial no es recurrible en alzada. Sin embargo, cabe acceder al recurso potestativo de revisión en plazo de un mes desde la terminación del procedimiento.

Este recurso es resuelto por el mismo órgano que dictó la resolución impugnada, que debe dictar y notificar su nueva resolución en el plazo máximo de un mes.

Se llama potestativo a este recurso porque no es necesario interponerlo para acudir a la vía contencioso-administrativa.

Por otro lado, podría ocurrir que concurriera alguna de las circunstancias que permiten interponer un recurso extraordinario de revisión. Básicamente, tales circunstancias son la aparición de nuevos documentos fundamentales para la resolución del procedimiento. También la declaración de falsedad de alguno de los testimonios o documentos en los que se fundamentara la decisión inicial, o de haber mediado causa delictiva en su dictamen.

Reclamación judicial por responsabilidad patrimonial del Estado Legislador

Por último, en los casos en los que no sea posible obtener la indemnización por la vía administrativa, al lesionado todavía le queda el recurso a la jurisdicción ordinaria. El orden jurisdiccional encargado de resolver las reclamaciones en materia de responsabilidad patrimonial del Estado es el contencioso-administrativo.

La acción judicial debe ejercitarse en el plazo de:

– Dos meses desde la notificación o publicación del acto expreso.

– Seis meses desde la fecha de efectos del acto presunto.

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