El plazo de caducidad puede ser suspendido en el procedimiento sancionador de la Ley de Defensa de la Competencia.
El Tribunal Supremo, en un supuesto de defensa de la competencia, ha dictado una sentencia en la que recuerda que el plazo de caducidad en un procedimiento sancionador puede quedar suspendido.
El pronunciamiento en cuestión ha tenido lugar en la sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, nº 2517/2016, de 28/11/2016, y que traemos como objeto de este nuevo comentario.
Los antecedentes de hecho fueron los siguientes:
1. La Asociación Transcont Comunidad Valenciana (Asociación de empresas, autónomos, cooperativas y cooperativistas del transporte de mercancías por contenedor de los puertos de la Comunidad Valenciana durante décadas había venido realizando actividades y conductas que tendían a controlar y administrar la actividad de transporte de contenedores en el puerto de Valencia.
2. Con ocasión de dichas actividades, se inició expediente sancionador S/314/10 “Puerto de Valencia”, que fue resuelto por el Consejo de la Comisión Nacional de la Competencia mediante resolución de fecha 27/09/2013, por la que entendía que la Asociación Transcont Comunidad Valenciana era responsable de cometer una infracción del artículo 1 de la Ley de Defensa de la Competencia y del artículo 101 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, y le imponía una multa de 2.048.395 €.En la tramitación de dicho procedimiento sancionador se acordaron varias suspensiones del mismo, algunas con posterioridad al transcurso de 18 meses desde el inicio del procedimiento, pero siempre dentro del plazo establecido en la suspensión acordada con anterioridad.
3. Contra dicha resolución, Asociación Transcont Comunidad Valenciana interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, que lo estimó en su Sentencia de fecha 25/01/2016 por entender que el procedimiento sancionador había caducado cuando la resolución sancionadora fue notificada. La sentencia de instancia entendió, en esencia, que no era posible acordar la suspensión del procedimiento una vez hubieran transcurridos 18 meses desde su inicio y que, por tanto, todas las que se acordaron con posterioridad a dicho plazo no interrumpieron el plazo de caducidad y, el procedimiento habría caducado mucho antes de que fuera notificada la resolución sancionadora
Contra dicha sentencia, el Abogado del Estado interpuso recurso de casación aduciendo la infracción de los artículos 36, 37 y 39 de la Ley de Defensa de la Competencia, en la medida en que a su juicio no se había producido la caducidad del procedimiento sancionador.
El Tribunal Supremo, aprovechando la ocasión para recordar la interpretación que debe realizarse de su Sentencia de 15/06/2015, estima el recurso de casación por no haber caducado el procedimiento sancionador, al no haber vencido el plazo de 18 meses que la Ley fija como plazo máximo de tramitación del procedimiento en el momento en que se notificó la resolución sancionadora.
Así, la Sentencia objeto de este comentario corrige el razonamiento de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, al indicar que ha errado al sostener que no tienen efectos interruptivos de la caducidad los acuerdos de suspensión del cómputo de los plazos adoptados una vez transcurrido el plazo final máximo establecido para resolver y notificar la resolución que culmina el expediente sancionador, que es de dieciocho meses desde su incoación, conforme a lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia.
Para justificar dicha afirmación, el Tribunal Supremo cita su Sentencia de 26/07/2016, en la que, refiriéndose a la Sentencia de 15/06/2015, ya indicó que el plazo de tramitación real y funcional del expediente sancionador, globalmente considerado, no puede superar en ningún caso los 18 meses que la LDC y su reglamento de desarrollo establecen, y no que si el plazo inicial de 18 meses se extiende sobrevenida y legítimamente, por razón de una suspensión acordada en tiempo y forma, una vez que esos 18 meses contados desde la fecha de incoación hayan transcurrido no podrán acordarse suspensiones añadidas en el intervalo añadido correspondiente al plazo ampliado, que es la postura que defendió la Audiencia Nacional en la Sentencia que resuelve la que es objeto de este comentario. Es decir, lo que el Tribunal Supremo entiende es que los días de suspensión pueden y deben, sí, computarse en el sentido de dilatar o diferir el dies ad quem, a efectos de la caducidad del expediente, pero que esa adición debe hacerse a partir del día inicialmente señalado como día de término, y no a partir de la fecha en que se adoptó el acuerdo de alzamiento. Esto es, que el término inicialmente fijado como dies ad quem (16 de diciembre) pasa a configurarse como dies a quo para el nuevo cómputo o recálculo del plazo de resolución y notificación: Los días en que el procedimiento está suspendido no cuentan para el plazo de 18 meses.
Lo contrario, indica el Tribunal Supremo, supondría que el plazo conferido a la Administración para ejercer sus potestades se vería injustificadamente recortado de facto, porque en la práctica el periodo suspensión antes acordado habrá operado realmente como una resta o disminución del tiempo útil conferido a la Administración para culminar el expediente.
Por ese motivo, admite la posibilidad de acordar una segunda o sucesivas suspensiones dentro del plazo global máximo de tramitación de 18 meses, incluido dentro de dicho plazo el periodo que resulte de una ampliación sobrevenida por suspensión del procedimiento. En definitiva, el Tribunal Supremo estima el recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado.
En el caso concreto de la sentencia que comentamos, las sucesivas suspensiones se adoptaron, bien dentro del plazo primero de 18 meses medidos a partir de la fecha de incoación del procedimiento, bien dentro del plazo ampliado resultante de la adición. Es por ello por lo que, considerando que todas las suspensiones tuvieron eficacia suspensiva de la caducidad del procedimiento, debe concluirse que, en el momento en que se notificó la resolución sancionadora, el procedimiento aún no había caducado.
Cuestión distinta, desde luego, es que se acuerden suspensiones que sean ficticias y sin razones reales que la justifiquen, en cuyo caso deberán considerarse nulas por fraudulentas, de acuerdo con el artículo 6.4 del Código Civil. Pero la nulidad derivará de su naturaleza fraudulenta, y no del momento temporal del procedimiento en el que se hayan adoptado.
Con ocasión de la estimación del recurso de casación, el Tribunal Supremo pasa a conocer del recurso contencioso-administrativo formulado por la Asociación Transcont Comunidad Valenciana (pues la Audiencia Nacional no había llegado a entrar en el fondo del asunto), que en su momento alegó 1) vulneración del derecho a la presunción de inocencia y de los principios de legalidad y tipicidad, por falta de prueba de las conductas que se le achacaban;2) vulneración del principio de confianza legítima, porque la Autoridad Portuaria participó en una de las conductas componentes de la infracción; y 3) falta de proporcionalidad de la sanción.
El Tribunal Supremo, en la misma Sentencia que venimos comentando, desestima los dos primeros motivos al entender que 1) ha quedado evidenciado y suficientemente acreditado la realización por la Asociación Transcont Comunidad Valenciana de las conductas colusorias con el artículo 1 de la Ley de Defensa de la Competencia y 101 del Tratado Funcionamiento de la Unión Europea de las que se le venían responsabilizando, durante más de una década y con la intención evidente de controlar y administrar el mercado del transporte de contenedores en el puerto de Valencia; y 2) porque dadas las circunstancias concretas del caso, la participación de una entidad pública en una de las conductas, cuya trascendencia en la infracción continuada fue muy leve, no puede tener eficacia exculpatoria.
A pesar de lo anterior, el Tribunal Supremo sí apreció la tercera alegación, y declaró la falta de proporcionalidad en la sanción impuesta porque la norma utilizada por la Comisión Nacional de la Competencia para cuantificar la sanción había sido declarada contraria a derecho por la STS de 29/01/2015, ordenando a la Comisión Nacional de la Competencia que volviera a calcular la cuantía de la multa impuesta, teniendo en cuenta en todo caso la prohibición de la reformatio in peius.
