¿Puede ser el Estado declarado responsable por los daños generados como consecuencia de la promulgación de una ley?
Es posible y de hecho ocurre en algunas ocasiones. Uno de los casos más sonados es el de los perjuicios causados a las empresas que invirtieron en instalaciones de producción de energía eléctrica, cogeneración, fuentes de energía renovables y residuos.
Las empresas hicieron su inversión teniendo en cuenta los incentivos en vigor vigentes en ese momento, y posteriormente, el Estado aprobó el RD 1/2012, que suponía un cambio legal con el que se producían considerables perjuicios a los que habían apostado por las energías “no fósiles”.
Es el caso de la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso de 10 de diciembre de 2015.
La mercantil “El Pozo Alimentación S.A.” (en adelante “El Pozo”), en enero de 2012, y al amparo del RDL 6/2009, solicitó la inscripción de la instalación “Cogeneración El Pozo” en el registro de preasignación de retribución para luego poder acceder al régimen retributivo previsto en el RD 661/2007. La inversión estaba calculada sobre esos parámetros. Sin embargo, el 28 de enero de 2012 entra en vigor el RDS 1/2012 que suprimió los incentivos económicos.
Frente a esa decisión, presentó en enero de 2013 una reclamación por responsabilidad patrimonial del Estado Legislador, por los daños y perjuicios sufridos, que fue desestimada por silencio administrativo.
A la vista de todo ello, “El Pozo” interpuso recurso contencioso administrativo ante la Sala del Tribunal Supremo, en base a los siguientes motivos:
1.- Se reclama la responsabilidad del Estado legislador como consecuencia de sus propios actos legislativos, en aplicación del artículo 139.3 de la Ley 30/1992 y la jurisprudencia.
2.- La “antijuridicidad” se basa en la imprevisibilidad del cambio legislativo, que rompió las “reglas de juego” sobre las que se habían decidido las inversiones. Existía la confianza de que mientras que no se alcanzase el objetivo de potencia instalada asociada a la cogeneración, se mantendría el régimen de incentivos. El RDL 6/2009 no hizo sino alimentar esa confianza.
3.- La nueva Ley 24/2013 del Sector Eléctrico (que establece un régimen retributivo específico para las instalaciones que resultaron afectadas por el RD 1/2012) no impide la declaración de la responsabilidad del Estado legislador ni de su deber de indemnizar.
4.- Concurren los requisitos de daño real, efectivo y evaluable económicamente y la relación de causalidad directa entre la lesión y la aprobación del RD 1/2012.
“El Pozo” alega que se ha producido tanto un daño emergente (la pérdida de la inversión) como un lucro cesante (la pérdida de retribuciones futuras), como consecuencia de la entrada en vigor del RD 1/2012.
Por su parte, la Administración alega que no concurre el elemento de antijuridicidad, pues la jurisprudencia del la Sala del Tribunal Supremo establece que las empresas deben soportar el “riesgo regulatorio”: El operador debe contar con la posibilidad de un cambio del marco regulatorio. Esto implicaría que el daño producido no sería antijurídico.
Sin embargo, la Sala, considera que en el caso de autos, se deben hacer las siguientes matizaciones.
La doctrina alegada por la Administración se ha formulado al enjuiciar medidas regulatorias desde el punto de vista de la legalidad (en su caso constitucionalidad y compatibilidad con el ordenamiento de la Unión Europea).
Además se trata de una doctrina referida a otro sector, en concreto el fotovoltaico, con una problemática específica, distinta de la cogeneración.
En el caso de la cogeneración, no se había alcanzado el objetivo de potencia, y esa confianza llevó a realizar los gastos exigibles conforme al artículo 4.3 del RD 6/2009. La supresión del régimen se produjo
“sin la existencia de un signo externo que avisase de la proximidad de tal medida y que aconsejase, al menos, conducirse con cierta cautela antes de iniciar un proceso si no de inversión, si de gasto para esa ulterior inversión. Por el contrario, el clima normativo era el de continuidad”.
En definitiva, la Sala considera que el Estado debe indemnizar a “El Pozo”. Ahora bien, cree que sólo se debe indemnizar por los gastos efectuados para conseguir la inscripción en el Registro de pre-asignación, excluyendo el pago por otros perjuicios o gastos asociados a la efectiva puesta en funcionamiento de las instalaciones, ni el lucro cesante por la prima adicional que se dejó de ingresar.
Se estima en parte el recurso contencioso administrativo y se reconoce a la indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado legislador, conforme a los criterios fijados en la propia Sentencia.
