Responsabilidad de la administración en la contratación pública

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La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas les obliga a indemnizar al particular al que lesionen, siempre que concurran los requisitos legalmente establecidos

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En esta entrada hacemos un breve resumen de la regulación de la responsabilidad patrimonial de la administración en los contratos públicos.

Marco jurídico

El artículo 106.2 de la Constitución Española (en adelante, CE) establece la responsabilidad patrimonial, que deriva de una lesión al particular o sus bienes y derechos, salvo en casos de fuerza mayor.

Este artículo se desarrolla en la ley 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen Jurídico del Sector Público (en adelante, LRJSP). Además, su reclamación se lleva a cabo por medio de un procedimiento administrativo.

Esto implica que resulta de aplicación la ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), en la medida en que es la encargada de regular el procedimiento de reclamación.

Por último, entra en juego la nueva Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (en adelante, LCSP). La LCSP traspuso (tardíamente) las llamadas “directivas de cuarta generación” a nuestro ordenamiento jurídico. Estas Directivas son:

– Directiva 2014/23/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, relativa a la adjudicación de contratos de concesión.

-Directiva 2014/24/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública.

– Directiva 2014/25/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a la contratación por entidades que operan en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales.

La transposición de estas Directivas evidencia el peso del Derecho comunitario sobre la regulación de la responsabilidad de la Administración en la contratación pública.

Lesiones susceptibles de ser indemnizadas

La LRJSP exige ciertos requisitos al daño para que despierte el derecho de indemnización en el particular lesionado. Éstos son:

– El daño debe ser efectivo, económicamente evaluable y subjetivamente individualizable.

– Además, debe ser antijurídico, lo que significa que el particular no debe tener el deber legal de soportarlo.

– El daño debe ser imputable a la actividad administrativa, lo que requiere demostrar una relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión.

– Como señala el artículo 106.2 CE, no debe concurrir fuerza mayor. Tampoco deben concurrir otras eximentes, como sería la culpa exclusiva del lesionado.

Particularidades de la responsabilidad patrimonial en la contratación pública

Aunque la responsabilidad patrimonial, en general, funciona de modo sustancialmente idéntico en todos los ámbitos del servicio público, la contratación pública incluye ciertas peculiaridades.

Por ejemplo, al mediar un contrato, las responsabilidades patrimonial y contractual se separan por una muy fina línea. De hecho, como se verá, el particular lesionado por las operaciones en ejecución de un contrato público que realiza el contratista puede actuar en el orden civil contra este o en el orden contencioso-administrativo contra la Administración contratante.

Este elemento hace particularmente recomendable la intervención de un especialista a la hora de exigir la responsabilidad de la Administración en la contratación pública. A grandes rasgos, se darán estas tres figuras de responsabilidad:

– La responsabilidad contractual protege a la Administración del servicio deficiente del contratista. Además, protege al contratista del perjuicio que le pueda provocar la Administración Pública por su funcionamiento anormal.

– La responsabilidad extracontractual protege al tercero de las lesiones que le cause el contratista en el curso de ejecución del contrato, conforme al Código Civil.

– La responsabilidad patrimonial protege al tercero de lesiones sufridas con ocasión de órdenes directas o vicios en el proyecto de la administración. También protege al contratista de las lesiones que puedan derivar del funcionamiento normal del servicio público.

La concurrencia de estas tres responsabilidades dificulta la determinación del sujeto responsable en estos supuestos, además de la elección del cauce adecuado para iniciar una reclamación.

Momentos susceptibles de generar responsabilidad patrimonial

La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas puede hacerse efectiva en diferentes momentos de la vida del contrato. Puede derivar tanto del incumplimiento de la normativa contractual como de la ejecución del contrato, siempre que se derive un daño para un tercero.

Es decir, que es posible que aparezcan lesiones indemnizables tanto durante la fase de adjudicación del contrato como durante la fase de ejecución del mismo.

Fase de preparación y adjudicación

Cuando se produzca una adjudicación indebida, se podría perjudicar a los licitadores mejor posicionados. Concurriendo las características que se exige al daño para ser indemnizable, en estos supuestos mediaría la responsabilidad patrimonial de la Administración.

Por otro lado, las medidas de suspensión cautelar de la licitación también perjudicarán al adjudicatario provisional. Cuando una adjudicación es declarada nula los licitadores mejor posicionados también sufren un perjuicio patrimonial, que debe evaluarse como lucro cesante.

Sin embargo, es común que se desestime la responsabilidad patrimonial de la Administración al haberse declarado nula la adjudicación. Para ello, se emplea como argumento que el actor no ha acreditado que, de haber proseguido la validez de la resolución anulada, habría resultado adjudicatario.

Es decir: aunque la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas puede resultar procedente incluso antes de adjudicarse un contrato público, los licitadores y adjudicatarios se encontrarán con ciertas dificultades probatorias. Es el caso de las lesiones derivadas de los actos preparativos de contratos.

Otros elementos, como la incautación de garantías, serán más fáciles de reclamar. En definitiva, se trata de poder individualizar y valorar la lesión, al tiempo que se traza un vínculo de causalidad suficiente y adecuada con el funcionamiento del servicio público.

Tampoco será fácil reclamar la responsabilidad por suspensión del proceso de licitación o de la ejecución del contrato. Estos supuestos se dan comúnmente como medidas cautelares,que pueden resultar lesivas a adjudicatarios y licitadores.

La administración tiene la obligación de ponderar los intereses en conflicto, lo que reflejará en la motivación de su resolución. Sin embargo, en estos casos resulta complicado probar la concurrencia de la antijuridicidad, ya que la suspensión es una medida cautelar que trata de proteger intereses superiores.

En definitiva, en cualquiera de estos casos se trata de comprender que la mera anulación del acto no autoriza al perjudicado para reclamar la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas. Además de esta anulación y el consecuente daño, deben concurrir los restantes elementos del daño indemnizable.

Responsabilidad patrimonial de la Administración en la ejecución del contrato

Durante la ejecución del contrato, la Administración es responsable de los daños irrogados por sus órdenes inmediatas y directas y por los vicios en su proyecto. El problema principal en este sentido consiste en la distribución de responsabilidades entre la Administración y el contratista.

Por eso se habilita al perjudicado para requerir del órgano de contratación que declare a quién corresponde la responsabilidad por la lesión. Obviamente, este procedimiento de imputación está sujeto a control judicial.

Por tanto, el orden contencioso-administrativo es competente para declarar por vía de sentencia quién es el responsable te la lesión y, en su caso, atribuir cuotas de participación en tal responsabilidad.

Quede claro que esta imputación de la responsabilidad supone que la Administración queda libre de responsabilidad en fase de ejecución cuando haya sido un contratista quien elaborara el proyecto, siempre que no emita órdenes lesivas.

Imputación de la responsabilidad en los casos de contratación pública

El contratista está obligado a responder de los daños y perjuicios derivados de las operaciones de ejecución del contrato. Esta responsabilidad vendrá limitada por la ley cuando tales daños y perjuicios fueran consecuencia directa e inmediata de una orden de la Administración o de un vicio en el proyecto, como se dijo anteriormente.

Los terceros lesionados disponen de un plazo de un año desde la producción del hecho lesivo para reclamar al órgano de contratación. Este oirá al contratista y se pronunciará sobre cuál es la parte responsable de tales daños.

Ejercitar esta facultad interrumpirá el plazo de prescripción de la acción de reclamación. Además, si la Administración reconociera su responsabilidad, el perjudicado podría solicitar una indemnización a un sujeto de elevada solvencia. Por eso, pese a tener abierta la vía civil, este suele ser el primer paso a la hora de reclamar una indemnización en estos supuestos.

Responsabilidad del contratista

Como decimos, el contratista responsable de la indemnización de daños y perjuicios ocasionados a terceros en el cauce de ejecución del contrato público. Sin embargo, la doctrina interpreta de dos modos esta responsabilidad del empresario.

Acción directa contra la Administración

La primera rama interpretativa defiende que la Administración debe abonar la indemnización al lesionado, sin perjuicio de repetir posteriormente contra el contratista.

En consecuencia, el lesionado dispondría de una acción directa contra la Administración, mediante la cual reclamar su indemnización. Si concurren los requisitos de imputabilidad, la Administración debería abonar la reparación, sin perjuicio de repetir posteriormente contra el contratista.

Acción previa consulta

La segunda rama interpretativa señala que el lesionado debe iniciar el procedimiento cuyo objetivo es la determinación del sujeto responsable por el órgano de contratación. Sólo en caso de que se determinara la responsabilidad de la Administración contratante, el particular lesionado podría actuar contra ella.

Según los partidarios de esta línea no cabría acción directa contra la Administración contratante, ya que antes de actuar habría que determinar si la responsable es esta o el contratista.

Requerimiento de determinación del sujeto responsable

El lesionado puede requerir al órgano de contratación para que determine quién fue el sujeto responsable del daño. Tal requerimiento debe efectuarse en plazo de un año desde el suceso lesivo.

El órgano de contratación podrá determinar que el responsable de la lesión es el contratista, quién podría impugnar tal resolución ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Esta vía de impugnación también queda abierta al tercero lesionado. Impugnación que se suele emplear solo en caso de que el contratista tenga una dudosa solvencia.

Cuando el órgano de contratación atribuya la responsabilidad a la Administración contratante, el lesionado podrá actuar directamente contra ésta, requiriendo su responsabilidad patrimonial por los cauces del procedimiento administrativo común (con sus particularidades).

Si el órgano de contratación no se pronunciara, entiende la jurisprudencia que la responsabilidad debería imputarse a la Administración contratante.

En cualquier caso, hay que tener en cuenta que esto es un procedimiento de imputación y no de reclamación. Es decir, el órgano de contratación señalará al sujeto que considere responsable, pero no iniciará necesariamente la reclamación de responsabilidad.

Supuestos en que se señala al contratista como responsable

Cuando la administración contratante señale al contratista como responsable, el lesionado podrá proceder contra él por vía civil. De hecho, esta vía está abierta incluso cuando no se ha consultado a la Administración contratista.

Sin embargo, la consulta es más que recomendable. Y ello porque si se reclamara directamente contra el contratista y la pretensión fuera desestimada en sede judicial, lo más probable es que hubiera prescrito el plazo para actuar contra la Administración. Especialmente si el asunto no quedara resuelto en primera instancia.

Imputación de la responsabilidad a la Administración contratante

Tanto cuando lesionado proceda directamente contra la Administración contratante como cuando el órgano de contratación haya determinado la responsabilidad de la misma, se seguirá el procedimiento de responsabilidad patrimonial.

Este sigue los cauces del procedimiento administrativo común, con las particularidades reseñadas en la LPACAP. Como todo procedimiento administrativo, está sujeto a control de la jurisdicción ordinaria a través del orden contencioso-administrativo.

Del mismo modo que el lesionado puede actuar directamente contra el contratista, también puede actuar directamente contra la Administración. Para ello bastará con que inicie el procedimiento administrativo de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.

Sin embargo, como en el caso anterior, el hecho de que la Administración terminara resolviendo que no es responsable de las lesiones, el lesionado habría perdido de su periodo prescriptivo para la reclamación civil el tiempo que hubiera tardado en resolverse el expediente y, en su caso, el recurso contencioso-administrativo.

Vía de reclamación

Por cuanto se ha señalado anteriormente, la vía más recomendable a la hora de reclamar la responsabilidad por daños y perjuicios derivados del cumplimiento de contratos públicos empieza por requerir a la Administración contratante para que señale a quién considera el responsable de los daños.

De este modo, el lesionado podrá iniciar su reclamación con el apoyo de una declaración administrativa. Más importante todavía, los plazos prescriptivos quedarán congelados, de modo que, de fracasar en la vía señalada por la Administración, todavía dispondrá de un amplio plazo para buscar su reparación en la otra vía.

La reclamación civil no presenta especiales particularidades, fuera de que el contratista pueda alegar la imputabilidad del daño a la Administración. Por su parte, la reclamación administrativa comienza con el uso del procedimiento administrativo de responsabilidad patrimonial. En caso de no quedar satisfecho, el perjudicado podrá someter su expediente al control de la jurisdicción contencioso-administrativa.

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