Responsabilidad de la administración por denegación irregular de licencia de obras

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La denegación irregular de una licencia de obras puede dar derecho al interesado a percibir una indemnización por funcionamiento anormal de la administración

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La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en su sentencia de 10 de julio de 2019 (Res. Nº 512/2019), ha modificado la indemnización por daños y perjuicios derivada de la responsabilidad patrimonial a la que condenó el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 29 de Madrid al Ayuntamiento de Madrid, tras el funcionamiento anormal de sus órganos urbanísticos, pues constató un retraso injustificado en el otorgamiento de una licencia de obras.

Antecedentes de hecho

La entidad mercantil PROMATOL, S.L. compró el 16 de marzo de 2007 un inmueble sin edificar por 1.878.162,82 euros, sobre el que constituyó una hipoteca a favor de CAJA MADRID, por un importe de 2.127.000 euros de principal.

El 16 de marzo de 2007, dicha entidad mercantil solicitó al Ayuntamiento de Madrid licencia de obras para la construcción de un edificio sito en la Calle Pilar de Zaragoza, 59, de Madrid. Fue informada favorablemente por los servicios técnicos municipales en fecha 20 de noviembre de 2007.

El proyecto de edificación acorde con el planeamiento urbanístico suscitó un fuerte rechazo social, un movimiento de oposición vecinal contundente en cuanto se supo que estaba en trámite la licencia para edificar el solar comprado por PROMATOL, S.L. Este movimiento vecinal fue apoyado por otros grupos políticos del Ayuntamiento, creando un serio problema al partido gobernante, por lo que este invitó a PROMATOL, S.L. a solucionar el conflicto, proponiendo dos opciones: 1) Retranquear la parcela para mantener una alineación razonable de la calle, haciendo inútil la edificación que había proyectado con arreglo a los planos del planeamiento aprobado; y 2) Aceptar una permuta que finalmente no se pudo llevar a cabo por no estar en condiciones PROMATOL S.L. de levantar la hipoteca que pesaba sobre dicha parcela y que en virtud de la permuta debería pasar al Ayuntamiento.

Decidieron iniciar negociaciones para resolver el problema, y, tras diversas reuniones mantenidas, se acordó que la propuesta que más interesaba a ambas partes era la posible permuta de la parcela afectada, tal y como se recogió en el Acta levantada como consecuencia de la comparecencia celebrada el 6 de agosto de 2008, así como en la Nota de Servicio Interior de la Directora General de Gestión Urbanística al Gerente de la Junta Municipal de Salamanca, de fecha 3 de septiembre de 2008.

Sin embargo, esta solución aceptada por PROMATOL no se llegó finalmente a materializar, frustrándose la permuta, debido a que PROMATOL no pudo levantar la hipoteca que pesaba sobre la parcela sita en la Calle Pilar de Zaragoza nº 59. No pudo levantar el gravamen hipotecario que pesaba sobre el solar de su propiedad, debido a que la entidad hipotecante se negó a ello dado que el solar que se ofrecía como sustitución del gravado era valorado por la Administración Pública en un importe inferior a la responsabilidad hipotecaria que gravaba la parcela propiedad de la recurrente.

Por su parte, el Concejal Presidente de la Junta Municipal del Ayuntamiento de Madrid, por las quejas vecinales, se negó a firmar la licencia y también a otorgar la Certificación de acto positivo, solicitado por la entidad mercantil el 23 de mayo de 2008, emitido el 12 de septiembre de 2011, y notificado el 4 de enero de 2012. Todo ello, pese a haber reconocido que la solicitud de licencia se ajustaba a la normativa urbanística, contando con informe favorable de los servicios técnicos municipales.

La entidad mercantil interpuso ante el Ayuntamiento una reclamación administrativa de responsabilidad patrimonial el 22 de abril de 2009 (la cantidad solicitada fue ampliada en escritos posteriores presentados el 9 de febrero y el 26 de abril de 2011), por daños y perjuicios ocasionados por el retraso en resolver su solicitud de concesión de licencia para construir un edificio de nueva planta en la calle Pilar de Zaragoza nº 59 c/v a la calle Picón nº 27 de Madrid. Se resolvió por el Ayuntamiento, desestimando la misma, por lo que se presentó recurso de reposición el 22 de marzo de 2012. Este recurso también fue desestimado, mediante Decreto de la Delegación del Área de Gobierno de Hacienda y Administración Pública del Ayuntamiento de Madrid, de fecha 30 de agosto de 2012.

El 2 de enero de 2013 se presentó una segunda reclamación administrativa de responsabilidad patrimonial, desestimándose por declararse inadmisible dicha reclamación por la negativa a conceder la licencia de obras. Se presentó recurso de reposición el 10 de junio de 2013, y fue también desestimado de forma presunta, por silencio administrativo de la Delegación del Área de Gobierno de Hacienda y Administración Pública del Ayuntamiento de Madrid.

Al agotar la vía administrativa, PROMATOL, S.L., interpuso recurso contencioso-administrativo ante los Juzgados Contencioso-Administrativo de Madrid. Por turno, correspondió resolver al Juzgado Contencioso-Administrativo nº 29 de Madrid.

Primera Instancia

El Juzgado Contencioso-Administrativo nº 29 de Madrid dictó sentencia el 30 de junio de 2017, recaída en los autos de Procedimiento Ordinario nº 105/2012.

Se estimó parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por PROMATOL, S.L., y condenó al Ayuntamiento de Madrid a pagar a la recurrente la cantidad de 1.573.139,35 €, en concepto de daños y perjuicios por la imposibilidad de construir un edificio de nueva planta en la calle pilar de Zaragoza nº 59 c/v a la calle Picón nº 27 de Madrid, más el interés legal del dinero desde la fecha de la reclamación administrativa (22 de abril de 2009). Todo ello sin hacer imposición de costas a ninguna de las partes.

En cuanto a la indemnización por daños y perjuicios causados por el Ayuntamiento a la entidad mercantil, razonó que, si la licencia urbanística no se concedió por la presión vecinal, pues no se firmó por el Gerente de Distrito, ni la demandante se atrevió a ejecutar la obra proyectada amparada en el silencio positivo y, ante las dificultades financieras por la paralización del proyecto, se ejecutó el préstamo hipotecario y la demandante perdió la parcela y se frustró el proyecto de edificación.

No obstante, por el juzgado se apreció un funcionamiento anormal en los servicios públicos del Ayuntamiento a la hora de planificar urbanísticamente la alineación de la calle Pilar de Zaragoza y mantener en los planos integrantes del planeamiento aprobado. Este funcionamiento anormal es lo que ha obligado a indemnizar los daños y perjuicios a la entidad mercantil  conforme al artículo 139.1 de la entonces vigente Ley 30/1992.

Al haberse reconocido por parte del juzgado que existía obligación de indemnizar, en la misma sentencia se determinó el daño emergente y el lucro cesante de dicha indemnización. Tras valorar jurídicamente los conceptos por los que pedía una cuantía por daño emergente, el juzgado determinó que el total de la indemnización por daño emergente, ascendía a 816.872,50€, por los siguientes conceptos: gastos de proyecto del edificio, pérdida del solar, intereses vencidos del préstamo para la compra, costas y gastos judiciales de la reclamación hipotecaria, gastos de compra del solar, gastos de constitución y novación de la hipoteca, y de cuotas abonadas de hipoteca entre el 16/03/2007 y el 16/12/2008.

Por lo que respecta al lucro cesante o beneficio que dejó de percibir por la venta de las viviendas, el juzgado consideró que por el perito judicial se había fijado una cuantía razonable y bien documentada, muy próxima a los de ZURICH, por lo que la fijó en 756.266,85€, para el supuesto de que se hubiere concedido la licencia y hubiese comenzado la venta de viviendas en 2008.

La indemnización total quedó fijada en 1.573.139,35€.

Tanto por la entidad mercantil, como por el Ayuntamiento de Madrid, se interpuso recurso de apelación.

PROMATOL, S.L., solicitó la revocación de la sentencia, y que se sustituyera la cuantía indemnizatoria por la cantidad de 2.573.188,90€, o subsidiariamente, por la de 2.241.810,95€, más los intereses legales desde la fecha que se efectuó la reclamación administrativa. Por su parte, el Ayuntamiento de Madrid se mostró también disconforme con la sentencia dictada en la instancia, y solicitó su revocación y que se declarara que había actuado acorde a derecho. Por último, por ZURICH, se pidió la confirmación de la sentencia en lo referente a su falta de legitimación pasiva.

Tribunal Superior de Justicia, recurso de apelación

El 10 de julio de 2019, la Sala de lo Contencioso del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia tras la interposición de recurso de apelación, con nº de resolución 512/2019, desestimándolo en el caso de PROMATOL, S.L., y estimándolo en el caso del Ayuntamiento de Madrid, revocando parcialmente la sentencia dictada en primera instancia, estableciendo una cuantía indemnizatoria inferior, condenando al Ayuntamiento a pagar a la sociedad mercantil, no solo una cuantía inferior, sino también los intereses legales devengados.

Partió de la base, tras haber examinado la sentencia apelada, las alegaciones y las pretensiones formuladas, de que la viabilidad de la acción de responsabilidad patrimonial de la Administración se basaba en el cumplimiento de los requisitos establecidos por el artículo 139 Ley 30/92, puesto que los particulares tenían derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, cuando sufrieran una lesión en cualquiera de sus bienes y derechos: a) La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación con una persona o grupo de personas; b) Que el daño o lesión patrimonial sufrida por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos;c) Ausencia de fuerza mayor; y d) Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño cabalmente causado por su propia conducta.

Destacó en este sentido, la STS 14 de febrero de 2011 (rec. nº 3964/2006), que recuerda “se precisa la existencia de un daño real y efectivo cuya producción ha de ser imputable por acción u omisión a una Administración Pública. Entre la actuación de la Administración y el daño debe existir un nexo causal, constituyendo presupuesto de la responsabilidad patrimonial de la Administración ese enlace de causa a efecto entre el funcionamiento del servicio y la lesión, sin que se pueda generalizar dicha responsabilidad más allá de este principio de causalidad.”

Mientras el juzgado consideró que existió un funcionamiento anormal de los servicios públicos del Ayuntamiento de Madrid por la planificación urbanística de la alineación de la calle Pilar de Zaragoza y en el mantenimiento en los planos integrantes del planeamiento aprobado, la Sala no ha estado de acuerdo, pues ha considerado que el juzgado partió de una premisa que ni ha sido planteada por PROMATOL, incurriendo así en un supuesto de «incongruencia ultra petitum«.

Pero para la Sala, la cuestión controvertida importante ha consistido en determinar si los daños y perjuicios reclamados tenían su encaje en el supuesto indemnizatorio del artículo 35.d) del TRLS de 2008, pues, en el mismo se disponía que «Dará lugar a indemnización la anulación de los títulos administrativos habilitantes de obras y actividades, así como la demora injustificada en su otorgamiento y su denegación improcedente. En ningún caso habrá lugar a indemnización si existe dolo, culpa o negligencia graves imputables al perjudicado».

En este sentido, ha destacado el artículo 42.1 de la entonces vigente Ley 30/1992, que expresaba que “se obliga a la Administración a dictar una resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla, lo que debe tener lugar antes del transcurso del plazo legalmente establecido para ello. Si se produce una inactividad o actividad tardía (funcionamiento anormal) de la Administración causando determinados daños y perjuicios al particular, como regla general surgirá el derecho del administrado a verse resarcido.”

Sin embargo, el simple transcurso del plazo legalmente establecido para la resolución y notificación administrativa no era suficiente para el surgimiento de la responsabilidad administrativa. Solo cuando la demora haya sido «injustificada» (art. 35.d TRLS 2008). En este caso, el retraso en la concesión de la licencia, para la Sala, no se podía justificar por la protesta vecinal, pues “la Administración actúa siempre con sometimiento a la ley y al Derecho” (art. 103.1 CE). Por lo tanto, se apreció por la sala el funcionamiento anormal de los servicios públicos del Ayuntamiento de Madrid.

Con relación a la alternativa de permuta, aceptada por ambas partes, la Sala dedujo, tras el análisis de las alegaciones de ambas partes, lo siguiente: 1) la existencia de una demora tanto en el otorgamiento expreso de la licencia urbanística solicitada como del debido reconocimiento de su otorgamiento por silencio administrativo positivo durante más de tres años (solicitado por la actora emisión de certificado de acto presunto en fecha 23 de agosto de 2008, fue expedido por el Ayuntamiento en fecha 12 de septiembre de 2011); 2) que dicha demora era imputable a un funcionamiento anormal de los órganos urbanísticos del Ayuntamiento de Madrid; y 3) Que dicha demora era injustificada.

También la Sala analizó si podía existir incidencia en la regla del silencio administrativo en la exigibilidad de la responsabilidad por demora.

Trajo a colación el artículo 43.1 Ley 30/92, que expresaba que, en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, “el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa, legitima al interesado o interesados que hubieran deducido la solicitud para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley por razones imperiosas de interés general o una norma de Derecho comunitario establezcan lo contrario.”

En este caso concreto, la Sala ha tenido en cuenta la incertidumbre que rodea la aplicación de la regla del silencio administrativo positivo en el ámbito urbanístico, dado que existe una constante legal que imposibilita la adquisición de licencias “contra legem” (STS 7 diciembre de 2011, rec. nº 227/2009). Fue el Ayuntamiento de Madrid el que incumplió su obligación de resolver y notificar en el plazo legal, y también su obligación de expedir el certificado de acto presunto solicitado en el plazo legal contemplado (15 días), por lo que, aunque la entidad mercantil pudiera, a través de este incumplimiento, iniciar las obras por silencio administrativo, el Ayuntamiento no puede quedar exonerado de la responsabilidad patrimonial. Todo esto, no solo ha cuestionado el efecto positivo de dicho silencio, sino también colocó en situación de incertidumbre a la sociedad mercantil.

Por lo tanto, la Sala determinó en la sentencia que sí hubo un funcionamiento anormal de los órganos urbanísticos del Ayuntamiento de Madrid en este caso planteado, pues para la misma, “se ha constatado que hubo un retraso injustificado en el otorgamiento de la licencia urbanística solicitada por la mercantil recurrente, tan solo imputable al Ayuntamiento de Madrid, y que la reclamante no tiene el deber jurídico de soportar el daño cabalmente causado por aquella conducta”.

Por otro lado, en cuanto a la valoración económica del daño emergente y del lucro cesante de la indemnización por daños y perjuicios, la Sala partió de la base de que cuando se emitió el certificado acreditativo del silencio administrativo (12 de septiembre de 2011), el solar en cuestión se encontraba en situación de ejecución hipotecaria, proceso que culminó finalmente con la adjudicación del solar a la entidad bancaria por el 50 % de la deuda pendiente de pago.

En relación con la determinación y cuantificación del daño emergente, la Sala estimó procedentes “todos aquellos gastos realizados por la mercantil para la realización de la promoción del solar para el cual se solicitaba la licencia de obra, que resultaron inútiles en atención a la adjudicación del solar producida como consecuencia del procedimiento de ejecución hipotecaria, así como aquellos otros que no se hubieren realizado de haber dispuesto la licencia en la fecha prevista. (…) A la hora de determinar el importe del daño emergente no se tendrá en cuenta el valor del solar sino los derivados de la compra y de la constitución de la hipoteca, así como las cuotas de hipoteca abonadas y la deuda generada por el impago causado.” Si bien, la Sala excluyó algunas partidas, con sus correspondientes importes, estableciendo la cuantía indemnizatoria por este concepto en 1.464.303,66€.

Por lo que respecta al lucro cesante, para la Sala no puede ser indemnizable, pues se debió tener en cuenta también “la realidad del mercado inmobiliario de las fechas próximas a la conclusión de las obras de edificación y las eventuales incidencias de dicho mercado en la real situación económica y financiera de la mercantil recurrente.” 

Trajo a colación doctrina jurisprudencial, según la cual “la prueba de las ganancias dejadas de obtener ha de ser rigurosa sin que puedan admitirse aquellas que sean dudosas y contingentes, lo que excluye los meros «sueños de ganancias» (STS 15 octubre 1986), ya que no cabe que a través del concepto de lucro cesante y del daño emergente se produzca un enriquecimiento injusto (STS 21 diciembre 2012, rec. nº 5521/2010).”

Por último, en cuanto a los intereses legales, la Sala consideró que en materia de responsabilidad patrimonial regía el principio de reparación integral del daño, y que la doctrina jurisprudencial consideraba que “las cuantías indemnizatorias por tal concepto declaradas (no constituidas) en sentencia, dada su naturaleza de deuda-valor, deben ser actualizadas al momento de su pago mediante el reconocimiento del devengo del interés legal desde la fecha de su reclamación en la vía administrativa.”

No hizo expresa condena en costas.

Conclusión

Existe funcionamiento anormal de la Administración Pública, y, por lo tanto, responsabilidad patrimonial, cuando se constata el retraso injustificado en resolver solicitudes de actos reglados, no teniendo el solicitante el deber jurídico de soportar el daño causado. Además, de la indemnización por daños y perjuicios que se deriva de esta responsabilidad, no cabe que se produzca, en concepto de “daño emergente” y “lucro cesante”, enriquecimiento injusto.

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